COMUNICARE FIDUCIA

[Palma GuglielmoPartecipante]

COMUNICARE FIDUCIA

La comunicazione, nel significato più ampio di trasmissione di informazioni, è considerata, non a torto, uno strumento molto efficace nella lotta alla corruzione. Una comunicazione incompleta, per non dire assente, nebulosa, crea un ostacolo insormontabile alla lotta del corruzione e cela inevitabilmente il sospetto di un agire amministrativo non conforme alla legge.

La società civile ha il diritto, ma anche il dovere civico, di controllare l’azione dell’amministrazione per verificarne l’integrità e l’efficienza e il conseguente corretto utilizzo delle risorse pubbliche. Ma per far ciò è necessario educare i cittadini a questo ruolo, far comprendere che possono diventare attori principali nella creazione di un nuovo sistema improntato alla legalità ed efficienza.

Questo processo richiede un coacervo di azioni finalizzate ad un cambiamento di mentalità (scuola, campagne di sensibilizzazioni, etc.) che inevitabilmente postula un periodo di tempo molto lungo.

In questo lavoro mi occuperò di una particolare categoria di destinatari, gli imprenditori, con riferimento al settore degli appalti pubblici, che, facendo uso di molte risorse finanziarie, si presta meglio di altri a fenomeni di corruzione. Gli imprenditori, essendo coinvolti in prima persona nella corretta gestione degli appalti pubblici in considerazione del danno economico che potrebbero subire da un’aggiudicazione illecita o frutto di condotte negligenti o imperite, possono svolgere meglio di altri il ruolo di controllori.

Il nostro legislatore, sulla base delle esperienze maturate in altri Stati, ha introdotto con la legge 6 novembre 2012, n. 190, il D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e con il d.l. 24 giugno 2014, n. 90, obblighi di trasparenza e di pubblicità.

A distanza di qualche anno dall’introduzione di queste norme possiamo fare un punto sullo stato di fatto e chiederci:

1) le PP.AA. adempiono correttamente e puntualmente agli obblighi normativi di pubblicità e di trasparenza?

2) le informazioni pubblicate possono considerarsi sufficienti per rendere l’amministrazione come quella “casa di vetro” auspicata da Filippo Turati?

Se si analizzano le sezioni “amministrazione trasparente” dei siti web delle PP.AA. si potrà constatare che molti enti non adempiono o adempiono solo parzialmente, o non correttamente, o in ritardo, alla pubblicazione dei dati sugli appalti aggiudicati.

Ci si potrà inoltre rendere conto che i dati pubblicati, anche qualora si adempisse correttamente, non possono ritenersi sufficienti a consentire quel controllo diffuso che è strumento di contrasto alla corruzione. Dagli attuali obblighi di pubblicità si ricavano alcuni indici sintomatici di fenomeni corruttivi, quali la ricorrenza degli stessi nominativi, la presenza di numerosi affidamenti diretti, la ripetitività di acquisti nel breve periodo dello stesso genere merceologico che può celare frazionamenti abusivi. Tuttavia questi indici di corruzione sono più significativi per gli appalti sottosoglia. I dati pubblicati risultano infatti insufficienti a comprendere i processi decisionali per gli appalti sopra soglia.

Al di là di questi specifici obblighi di informazione, la comunicazione tra operatori economici e stazione appaltante è resa ancora più difficile dai timori che avviluppano i dipendenti pubblici nel rilasciare informazioni. Il funzionario pubblico teme di essere accusato di avvantaggiare determinati imprenditori; dall’altro lato, però, l’operatore economico ha bisogno di ottenere risposte. Quale scambio diretto di informazioni è consentito tra imprese e funzionari pubblici? Quali forme di comunicazione possono essere utilizzate per informare gli operatori economici?

Le problematiche sono molteplici ma è necessario creare un nuovo rapporto di fiducia tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici e ciò sarà possibile solo quando le PP.AA. risulteranno trasparenti e adotteranno delle regole certe, serie e rigorose, attraverso un apparato che potrà apparire rigido, ma che darà sicuramente maggiori garanzie di affidabilità, efficienza e integrità.

DESTINATARI Operatori economici

PROBLEMI

1) mancato o incompleto adempimento degli obblighi di trasparenza delle PP.AA.;
2) insufficienza dei dati pubblicati per rendere efficiente il controllo diffuso sugli appalti pubblici;
3) come deve avvenire e con quali limiti la comunicazione diretta tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) gli operatori economici non hanno fiducia nella P.A.

OBIETTIVI

1) garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di pubblicità e trasparenza;
2) rafforzare la trasparenza;
3) migliorare e regolamentare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A.

AZIONI OBIETTIVO 1 (garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di trasparenza)

1) generare in modo automatico i dati da inserire nella sezione “amministrazione trasparente” della P.A. attraverso il trasferimento telematico delle informazioni sugli appalti contenute nei servizi SIMOG (sistema informativo monitoraggio gare) e SMART CIG (sistema per il rilascio del CIG in modalità semplificata) dell’ANAC. Tali servizi finalizzati alla creazione dei CIG richiedono l’inserimento di dati in parte corrispondenti a quelli che le PP.AA. sono tenute a riportare nel proprio sito web “amministrazione trasparente”. Con questo processo si ottengono due risultati: aggiornamento in tempo reale del sito della P.A. “amministrazione trasparente”; liberare le risorse umane prima destinate all’inserimento di questi dati per utilizzarle in altre attività con conseguente incremento della produttività. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

2) creare dei collegamenti telematici tra il SICOGE (sistema integrato di contabilità economica-finanziaria delle amministrazioni centrali utilizzato per la registrazione delle fatture e il pagamento delle stesse), o altro sistema di contabilità, e il sito web sezione “amministrazione trasparente” per trasferire e aggiornare in modo automatico i dati sui pagamenti delle fatture di ciascun contratto. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

3) creare un ente ad hoc, sovraordinato, di livello provinciale o regionale, NON appartenente allo stesso apparato della P.A. controllata, con funzioni di vigilanza sul rispetto di tutti gli altri obblighi di pubblicazione. TEMPI: non definibili perché occorre una legge per la costituzione di tali enti; bisogna inoltre considerare i tempi tecnici necessari per dotare tali enti delle risorse umane, strumentali e finanziarie per svolgere adeguatamente le proprie funzioni;

4) si potrebbe introdurre, per ovviare alla mancata pubblicazione delle determine a contrarre relative agli appalti sottosoglia da parte della S.A, l’obbligo del loro inserimento nel sito dell’ANAC al fine di ottenere l’assegnazione del CIG. Tali determine sarebbero oggetto di trasferimento automatico secondo le indicazioni fornite al punto 1). Tempi: 6 mesi per aggiornare il sito dell’ANAC.

AZIONI OBIETTIVO 2 (rafforzare la trasparenza)
1) aumentare le informazioni che dovranno essere direttamente accessibili dagli operatori economici e da tutti i cittadini. TEMPI: non definibili in quanto si rende necessario un provvedimento legislativo;
2) creazione di un archivio contenente tutti gli atti delle gare gestite telematicamente, dalla documentazione amministrativa dei concorrenti alle offerte tecniche ed economiche (fatta eccezione per quelle parti che potrebbero costituire segreti commerciali e tecnici e che devono essere previamente individuate nei bandi di gara per evitare che gli O.E. possano addurre tali motivi per impedire l’accesso agli altri concorrenti), dai verbali di gara di controllo della documentazione amministrativa e di valutazione delle offerte tecniche ed economiche fino alla documentazione di verifica del possesso dei requisiti ex art. 80 Cod.App. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.
3) pubblicazione delle penali e sanzioni che le stazioni appaltanti comminano al singolo operatore economico per inadempimento, anche per finalità reputazionali. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.
4) pubblicazione del rispetto del cronoprogramma dei lavori e del rispetto dei tempi per le forniture e servizi. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.
5) elaborare in modo automatizzato dei grafici che proiettano gli acquisti di forniture, servizi e lavori effettuati negli anni precedenti e gli scostamenti tra i lavori, servizi e forniture programmati e quelli realmente effettuati per rilevare eventuali inefficienze nella programmazione. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

AZIONI OBIETTIVO 3 (migliorare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici)

1) adottare dei protocolli destinati ai dipendenti pubblici su come e in che modo interagire con gli operatori economici relativamente a ciascuna fase del procedimento di gara:

– fase della programmazione. In questa fase gli imprenditori non dovrebbero avere contatti con la P.A. che è tenuta a determinare i suoi fabbisogni secondo le proprie esigenze e le risorse finanziarie disponibili.
Qualora si renda comunque necessaria la partecipazione di imprese al processo di programmazione è indispensabile tracciare i rapporti tra P.A. e privati e verbalizzare gli incontri che dovrebbero essere aperti al pubblico nel rispetto della massima trasparenza ed essere partecipati dal RPC. Per acquisire le informazioni utili alla programmazione si dovrebbero consultare le imprese osservando le norme del codice degli appalti sulla consultazione preliminare di mercato a tutela della concorrenza e dell’imparzialità. Si rischia diversamente di violare i principi di concorrenza e di imparzialità attribuendo dei vantaggi all’imprenditore consultato;

– fase della progettazione della gara. In questa fase gli imprenditori potrebbero essere contattati dalle stazioni appaltanti per conoscere “l’assetto del mercato, i potenziali concorrenti, gli operatori interessati, le relative caratteristiche soggettive, le soluzioni tecniche disponibili, le condizioni economiche praticate, le clausole contrattuali generalmente accettate”, al fine di verificarne la rispondenza alle reali esigenze della stazione appaltante. Si tratta di una fase delicata in cui il contatto con le imprese deve essere accompagnato da opportune cautele volte a tutelare la concorrenza e a prevenire il rischio di corruzione.
Evitare qualsiasi contatto diretto tra le imprese e l’ufficio gara della stazione appaltante, fatta eccezione, con le garanzie previste dalla legge, per le consultazioni preliminari di mercato. L’assenza di un contatto tra i dipendenti pubblici e gli operatori economici riduce il rischio di condizionamenti e corruzione e anche di comunicazione ingenua di notizie che attengono al futuro appalto.
Preferire indagini di mercato “neutre”, come la consultazione di cataloghi elettronici della P.A. o dei fornitori, o consultazione di riviste specializzate nei settori merceologici di riferimento;

– fase dell’esecuzione. Questa fase potrebbe richiedere un confronto tra l’impresa affidataria e l’ufficio del direttore dell’esecuzione visto che quest’ultimo è tenuto a controllare la corretta esecuzione dell’appalto. Sarebbe in ogni caso preferibile utilizzare forme di comunicazione scritta rispetto a quella orale e limitare al minimo il contatto diretto con l’operatore per evitare forme di condizionamento.

2) attività di formazione dei dipendenti pubblici diretta ad incrementare la competenza e di conseguenza l’efficienza. Preferibile attività formativa pratica. TEMPI: corso di formazione della durata complessiva di un mese diviso in moduli mensili della durata di 3 giorni ciascuno.

AZIONI OBIETTIVO 4 (aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A)

Questo obiettivo può essere raggiunto solo tramite un insieme di azioni volto ad arginare i rischi di corruzione sottesi ad ogni fase della procedura di affidamento.

Fase della programmazione

1) creare un ufficio ad hoc delegato alla corretta programmazione degli acquisti con funzione di collettore dei fabbisogni di tutti gli uffici della P.A. in questione, anche sulla base della proiezione degli appalti di lavori, servizi e forniture degli anni precedenti. Questo organo opererebbe in collaborazione con il RPC per verificare il rispetto e la corretta programmazione degli appalti, se eventuali proroghe concesse non nascondano forme di corruzione, e se si è dato luogo a forme di frazionamento degli appalti o a procedure in urgenza per eludere la normativa europea a tutela della concorrenza. TEMPI: essendo un ufficio interno i tempi possono andare dai 3 ai 6 mesi in relazione alle difficoltà pratiche per l’individuazione del personale con conseguente formazione, della sede logistica, delle dotazioni informatiche e telematiche.

2) estendere gli obblighi di pubblicazione relativi alla programmazione anche agli acquisti di importo inferiore a 40 mila euro per beni e servizi e 100.000 per i lavori. Si rischia diversamente come accade attualmente di non informare correttamente sui fabbisogni reali della P.A. in considerazione del fatto che la maggioranza degli affidamenti è inferiore a tali soglie. TEMPI: non determinabile perché l’obbligo richiede una modifica legislativa;

3) per ovviare agli inconvenienti di una cattiva programmazione, utilizzare gli accordi quadro o contratti di acquisto conclusi dalle Centrali di Committenza o altre stazioni appaltanti. TEMPI: non definibile preventivamente in quanto occorre una revisione a livello centrale attraverso un’attività di studio che supera le attuali criticità nell’utilizzo di questi nuovi modelli innovativi.

Fase della gestione della gara

1) rotazione del RUP che deve essere però in possesso delle competenze professionali necessarie alla gestione dell’appalto. Un RUP incompetente favorisce forme di maladministration. TEMPI: immediato;

2) istituire un ufficio ad hoc per il controllo delle procedure di affidamento in economia o negoziate di un numero ridotto di amministrazioni. TEMPI: non definibili perché l’istituzione dell’ente richiede l’intervento del legislatore e i necessari tempi tecnici per la sua costituzione;

3) individuare dei criteri di valutazione delle offerte tecniche il più possibile oggettivi e meno discrezionali in modo da evitare lo sconfinamento nell’arbitrarietà delle commissioni di gara. TEMPI: immediato.

5) verificare il rispetto di bandi tipo e capitolati tipo. TEMPI: immediato

6) verificare la pubblicazione delle determine a contrarre per le procedure negoziate. TEMPI: immediato;

7) preferire l’adesione ad accordi quadro o acquisti effettuati da Centrali di Committenza;

8) limitare gli affidamenti diretti preferendo la gara anche nel caso di importi inferiori a 40 mila euro. TEMPI: immediato.

Fase della gestione della gara

1) Selezionare una commissione di gara competente e imparziale. I commissari devono essere scelti tra coloro che abbiano le competenze tecniche necessarie in relazione all’oggetto dell’appalto e secondo operazioni di sorteggio. Attualmente l’albo dei commissari di gara non ha avuto attuazione per insufficienza del numero di aspiranti commissari. Per superare l’inconveniente si dovrebbero introdurre degli incentivi economici in modo da rendere appetibile un’attività con alti rischi professionali. TEMPI: non definibili perché presenta molte variabili.

2) La gara telematica supera tutti gli inconvenienti pratici in materia di segretezza e rende più facilmente accessibile on line tutta la documentazione di gara. Si auspica però la diretta accessibilità da parte degli interessati di tutta la documentazione di gara, compresi i verbali di gara e anche le offerte tecniche dei concorrenti, fatta eccezione per le parti che sono state previamente definite dalla stazione appaltante e che potrebbero costituire segreti commerciali e industriali. Chi miglior controllore della procedura di affidamento se non le imprese concorrenti non aggiudicatarie?

3) Pubblicare tutti gli atti di verifica dei requisiti ex art. 80 Codice Appalti. TEMPI: immediato;

4) Prevedere maggiori garanzie di trasparenza e di imparzialità nelle procedure negoziate che attualmente non vengono accompagnate dalle stesse precauzioni previste per le gare aperte; attraverso ad esempio la previsione di un sistema informatico di protocollazione delle offerte inalterabile o per l’esame dei preventivi in caso di affidamenti sottosoglia. TEMPI: 2 mesi;

5) Introdurre il doppio controllo nelle verifiche dei requisiti per evitare comportamenti devianti. TEMPI: dai 3 ai 6 mesi;

6) Verificare se tra le imprese concorrenti vi siano rapporti di collegamento, controllo o accordi anche tramite soggetti, consulenti di più imprese.

Fase dell’esecuzione

1) Redigere una check list dei controlli da effettuare; TEMPI: 1 mese

2) Redigere un piano dei controlli che stabilisca il numero, l’oggetto, i tempi. Il controllo deve essere costante e periodico. TEMPI: 1 settimana;

3) Applicare misure sanzionatorie adeguate in caso di inadempimento per essere credibili nei confronti delle imprese e dare un chiaro segnale del rischio di risoluzione del contratto;

4) Creazione di un ufficio interno che controlli il rispetto del piano dei controlli e l’applicazione e la congruità delle sanzioni. TEMPI: 3 mesi;

5) Per i lavori redigere dei report per mettere in evidenza i costi e i tempi concordati con i costi e i tempi effettivi. TEMPI: pochi giorni;

6) Consentire il controllo diretto degli operatori economici sulla esecuzione dell’appalto regolamentando i tempi e i modi in cui deve avvenire questo controllo per evitare contestazioni pretestuose o intralci alla P.A. Si potrebbe dare luogo ad esempio alla costituzione di forme di partenariato pubblico-privato per settori merceologici o tipo di appalto finalizzato al controllo a campione sull’attività realizzata dall’impresa aggiudicataria. TEMPI: dai 6 ai 18 mesi;

7) Prevedere forme di rendicontazione delle fatture sostenute dall’impresa affidataria per verificare la corretta esecuzione delle prestazioni e la corrispondenza agli standard richiesti. TEMPI: 3 mesi

[Antonia FrisinghelliPartecipante]

Dalla lettura del piano si nota una Padronanza del tema e ci sono molti spunti da poter prendere in considerazione ed applicare in qualunque amministrazione.
Trovo interessante l’idea di creazione di un “ente ad hoc, sovraordinato, di livello provinciale o regionale, NON appartenente allo stesso apparato della P.A. controllata, con funzioni di vigilanza sul rispetto di tutti gli altri obblighi di pubblicazione”, potrebbe essere un ente territoriale dell’Anac (come avviene ad esempio per il Ministero dell’Economia delle Finanze) che potrebbe collaborare con la Corte dei Conti territoriale. Potrebbe anche cooperare con l’ufficio di cui al punto 1) fase delle programmazione e 2) fase della gestione della gara, garantendo però la sua indipendenza.
Destano interesse le azioni riguardanti l’obiettivo 4, che aumentano la fiducia nei confronti degli operatori economici ma allo stesso tempo aumentano la trasparenza e questo può essere a beneficio della pubblica amministrazione e per tutta la collettività. Sarebbe auspicabile attuarle, ma alcune trovano putroppo difficoltà data la “mentalità” all’interno della pubblica amministrazione, ad esempio anche la semplice rotazione dei RUP.

[Serena AttanasioPartecipante]

Il piano prevede spunti molto interessanti, soprattutto in tema di interconnessione delle banche dati. Sarebbe davvero auspicabile che i dati inseriti nei servizi SIMOG (sistema informativo monitoraggio gare) e SMART CIG (sistema per il rilascio del CIG in modalità semplificata) dell’ANAC possano confluire nei sistemi di gestione con riferimento a tutti gli altri adempimenti, con particolare riguardo alla normativa in materia di trasparenza. Relativamente alle Azioni Obiettivo 4, noto che sono state introdotte alcune attività oltre a quelle previste per legge e questo potrebbe essere di difficile attuazione in ragione della nota carenza negli Uffici di risorse sia umane sia strumentali. In ragione delle programmate quote di assunzione nel pubblico impiego, ciò sarà forse possibile in un più’ lungo periodo.

[Francesco SorbaraPartecipante]

Condivido la necessità di integrare le banche dati al fine di favorire la pubblicazione dei dati e dei documenti oggetto di pubblicazione.
Occorre, a mio parere, semplificare la struttura della pubblicazione dei dati prevista dal d. Lgs. 33/2013.
La consultazione al portale amministrazione trasparente di una PA deve essere facilmente consultabile e utilizzabile non solo per gli operatori del settore PA (es. possibilità di confronto di bilanci, ecc) ma soprattutto al cittadino che può verificare, ad esempio, come il proprio comune, la propria asl o qualsiasi altra azienda o società pubblica locale spende le proprie risorse finanziarie, quanto incassa da tasse o imposte, quali sono gli obiettivi programmatici e strategici dell’organizzazione, ecc.
Nella “mia” amministrazione di appartenenza, per cercar di “abituare” gli operatori addetti al costante aggiornamento dei dati e dei documenti, è stato approvato un regolamento che definisce, oltre ai soggetti responsabili, le modalità e le tempistiche di pubblicazione e il periodico monitoraggio da parte del rpct.

[Manuela DagninoPartecipante]

Ritengo che il piano predisposto da Palmina contenga delle soluzioni molto efficaci ed incisive.
Condivido in particolare in relazione all’obiettivo 1 la proposta di collegamento tra banche dati ai fini dell’accelerazione e dello snellimento delle procedure e la creazione di un ente ad hoc, sovraordinato, di livello provinciale o regionale, NON appartenente allo stesso apparato della P.A. controllata, con funzioni di vigilanza sul rispetto di tutti gli altri obblighi di pubblicazione. Ritengo che tale ente potrebbe svolgere anche una funzione di controllo su banche dati di indicatori riferiti alle stazioni appaltanti (n° procedure di urgenza adottate o proroghe contrattuali, gare aggiudicate agli stessi soggetti o gare con unica offerta) e che potrebbe istituirsi un nucleo ispettivo per effettuare a campione controlli sulle singole stazioni appaltanti che presentino frequenti anomalie.

[Ilaria MoscardiPartecipante]

Anche a mio modo di vedere si tratta di un piano ben costruito che offre molti spunti per assolvere al meglio agli obblighi di pubblicità e trasparenza.
Anch’io ritengo che sarebbe davvero importante riuscire a far comunicare le banche dati citate in modo da dare effettiva attuazione al “principio di unicità dell’invio” ed evitare così di dover inserire più volte gli stessi dati.
Condivido, inoltre, l’impostazione del piano di dare risalto all’obbligo di utilizzo delle piattaforme telematiche per la gestione delle procedure di gara perché, oltre a consentire una tracciabilità e conservazione dei dati, ne escludono ogni possibilità di alterazione.
Per quanto attiene la documentazione di gara, anch’io ritengo che le piattaforme telematiche ne rendano più agevole la conoscibilità; con riferimento alle offerte tecniche, però, io sarei più propensa a non renderle direttamente accessibili da parte dei concorrenti (continuerei, quindi, a subordinarne il diritto di accesso alla presentazione di un’apposita istanza), essendo coinvolti interessi contrapposti.
Sempre con riferimento alla fase di gestione della gara, rifletterei anche sull’opportunità di aggiungere due parole al discorso dell’introduzione degli incentivi economici in favore dei Commissari di gara, in modo da delineare il rapporto tra questi incentivi e i compensi previsti dal Decreto del M.I.T. del 12 febbraio 2018.

[Cinzia De LunaPartecipante]

Il piano di Palmina è un piano strutturato che offre spunti molto interessanti di riflessione. Trovo particolarmente interessante l’idea di semplificare e razionalizzazione l’azione amministrativa utilizzando i dati forniti ad Anac per adempiere agli obblighi di trasparenza cui sono tenute le stazioni appaltanti. Sarebbe opportuno, in tal senso, creare una piattaforma gestita da ogni singola P.A. in veste di stazione appaltante che si interfacci con le piattaforme Simog e Smart Cig, ma che allo stesso tempo contenga tutte le informazioni che devono essere successivamente trasferite nella sezione amministrazione trasparente, in modo che tutti i dati necessari ai differenti adempimenti normativi possano essere inseriti una sola volta dagli operatori dell’ente ottimizzando tempi ed energie professionali.
Per far questo occorrerebbe che i sistemi informatici gestiti dalle stazioni appaltanti e quelli di Anac parlassero la stessa lingua e fossero gestiti sotto l’egida di uena regia comune. E’ necessario ovviamente un intervento normativo, ma l’azione non è affatto irrealizzabile.

• Questa risposta è stata modificata 4 anni, 4 mesi fa da  Cinzia De Luna.

[Alessandra TomaPartecipante]

E’ capitato spesso anche a me di verificare che molte amministrazioni “faticano” a tenere aggiornata la sezione Amministrazione trasparente. soprattutto le società pubbliche sono spesso inadempienti.
se fosse possibile, suggerirei di pubblicare tutti gli atti della fase esecutiva, non solo i dati contabili, comprese le transazioni, spesso veri e propri obbrobri giuridici.

[Loredana OttavianiPartecipante]

Palma ha proposto un piano che offre molti spunti e da tantissimi suggerimenti.
In particolare la mia attenzione ricade sull’azione 1 che ritengo molto valida e porterebbe ad un grado di trasparenza decisamente più elevato di quello attuale: il collegamento di SIMOG e SMART CIG con il sito amministrazione trasparente dell’ente ed il rilascio del CIG a seguito di inserimento della determina permetterebbero di portare a conoscenza di tutti in tempo reale tutte le procedure (da quelle di piccolissimo valore a quelle di valore elevato). Tuttavia richiede la messa in campo di vari soggetti e tempistiche presumibilmente non così brevi.
Mi piace come viene affrontato nei 3 step (programmazione, progettazione, esecuzione) il rapporto con gli operatori economici.
Ritengo un po’ meno applicabile la proposta di estendere gli obblighi di pubblicazione relativi alla programmazione anche agli acquisti di importo inferiore a 40 mila euro per beni e servizi e 100.000 per i lavori: non tanto per mancanza di volontà quanto per la difficoltà e l’impossibilità di programmare il verificarsi di necessità imprevedibili (es. infiltrazioni di acqua dal tetto, rottura delle tubature di un bagno, rottura di sedie o armadi).

[Valentina AlonziPartecipante]

Mi piace molto il titolo che ha dato Palma a questo piano “comunicare fiducia”, credo sia proprio questo l’obiettivo che debba animare ogni pubblico dipendente nell’agire quotidiano. Per il resto il piano presenta iniziative interessanti e ben suddivise per ogni fase dell’affidamento. Concordo con l’osservazione di Loredana in merito alla proposta di estendere gli obblighi di programmazione anche agli appalti di importo inferiore in quanto non si prende in considerazione il verificarsi di eventi imprevedibili ed urgenti.

[Davide BuonomoPartecipante]

Piano ben strutturato che si propone in sostanza di “blindare” le amm.ni al rispetto delle norme. Rifletterei solo su alcuni punti:
– in che modo dovrebbe avvenire la rotazione del RUP? Come individuare delle professionalità adeguate a tale ruolo in un contesto in cui esse sono già scarsissime? Chi deciderebbe la rotazione ed in che termini?
– trovo difficile che nella fase di programmazione non si consulti il mercato. In tale fase, infatti, è necessario aggregare la domanda anche in termini di importi e, dunque, la consultazione preliminare del mercato e la programmazione finanziarie e/o della Stazione appaltante (forniture servizi lavori ex art. 21 codice) sono strettamente collegati. Sicuramente trovo indispensabile la verbalizzazione dei contatti con gli operatori economici e l’inserimento in gara degli stessi per il rispetto del principio della trasparenza;
– rifletterei sull’obbligo di pubblicazione degli atti di verifica ex art. 80. Molto spesso, infatti, si riscontrano precedenti penali e/o altre tipologie di illeciti che, se pubblicati, potrebbero violare le norme in materia di trattazione dei dati personali.

Spero ti serva come spunto.

[Carmen ZarraPartecipante]

Le azioni proposte, condivisibili, sono molteplici e caratterizzate da tempistiche e attori differenti. Un cronoprogramma delle azioni immediatamente attuabili forse aiuterebbe a promuovere la concreta attuazione del Piano per “piccoli passi”. La creazione di una sorta di progetto pilota da sperimentare nelle more delle altre azioni proposte su banche dati o di natura legislativa potrebbe essere oggetto di studio prima e adozione poi da parte di altre amministrazioni.

[Concettina GalantePartecipante]

Piano molto articolato e con spunti molto interessanti, quali le integrazioni tra i sistemi Simog e Amministrazione Trasparente. Sicuramente di difficile attuazione in tempi brevi.

[Andrea FerroniPartecipante]

Tra le numerosi e interessati osservazioni, mi sembra degna di sottolineatura quella relativa al mancato o incompleto adempimento degli obblighi di trasparenza delle PP.AA. e conseguentemente alla insufficienza dei dati pubblicati per rendere efficiente il controllo diffuso sugli appalti pubblici.
mi permetto di aggiungere, altresì che la normativa prevede che le amministrazioni nell’aggiornamento dei Piani prevedano delle misure di trasparenza ulteriori rispetto a quelle previste obbligatoriamente per legge.
Per superare questa prassi si dovrebbe rafforzare il sistema dei controlli – rendendoli obbligatori per legge – e rafforzare le misure sanzionatorie per far fronte agli inadempimenti.

[Palma GuglielmoPartecipante]

POST OSSERVAZIONI

COMUNICARE FIDUCIA

La comunicazione, nel significato più ampio di trasmissione di informazioni, è considerata, non a torto, uno strumento molto efficace nella lotta alla corruzione. Una comunicazione incompleta, per non dire assente, nebulosa, crea un ostacolo insormontabile nella lotta alla corruzione e cela inevitabilmente il sospetto di un agire amministrativo non conforme alla legge.

La società civile ha il diritto, ma anche il dovere civico, di controllare l’azione dell’amministrazione per verificarne l’integrità e l’efficienza e il conseguente corretto utilizzo delle risorse pubbliche. Ma per far ciò è necessario educare i cittadini a questo ruolo, far comprendere che possono diventare attori principali nella creazione di un nuovo sistema improntato alla legalità ed efficienza.

Questo processo richiede un coacervo di azioni finalizzate ad un cambiamento di mentalità (scuola, campagne di sensibilizzazioni, etc.) che inevitabilmente postula un periodo di tempo molto lungo.

In questo lavoro mi occuperò di una particolare categoria di destinatari, gli imprenditori, con riferimento al settore degli appalti pubblici, che, facendo uso di molte risorse finanziarie, si presta meglio di altri a fenomeni di corruzione. Gli imprenditori, essendo coinvolti in prima persona nella corretta gestione degli appalti pubblici in considerazione del danno economico che potrebbero subire da un’aggiudicazione illecita o frutto di condotte negligenti o imperite, possono svolgere meglio di altri il ruolo di controllori.

Il nostro legislatore, sulla base delle esperienze maturate in altri Stati, ha introdotto con la legge 6 novembre 2012, n. 190, il D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e con il d.l. 24 giugno 2014, n. 90, obblighi di trasparenza e di pubblicità.

A distanza di qualche anno dall’introduzione di queste norme possiamo fare un punto sullo stato di fatto e chiederci:

1) le PP.AA. adempiono correttamente e puntualmente agli obblighi normativi di pubblicità e di trasparenza?

2) le informazioni pubblicate possono considerarsi sufficienti per rendere l’amministrazione come quella “casa di vetro” auspicata da Filippo Turati?

Se si analizzano le sezioni “amministrazione trasparente” dei siti web delle PP.AA. si potrà constatare che molti enti non adempiono o adempiono solo parzialmente, o non correttamente, o in ritardo, alla pubblicazione dei dati sugli appalti aggiudicati.

Ci si potrà inoltre rendere conto che i dati pubblicati, anche qualora si adempisse correttamente, non possono ritenersi sufficienti a consentire quel controllo diffuso che è strumento di contrasto alla corruzione. Dagli attuali obblighi di pubblicità si ricavano alcuni indici sintomatici di fenomeni corruttivi, quali la ricorrenza degli stessi nominativi, la presenza di numerosi affidamenti diretti, la ripetitività di acquisti nel breve periodo dello stesso genere merceologico che può celare frazionamenti abusivi. Tuttavia questi indici di corruzione sono più significativi per gli appalti sottosoglia. I dati pubblicati risultano infatti insufficienti a comprendere i processi decisionali per gli appalti soprasoglia.

Occorrerebbe rivedere gli obblighi di pubblicazione attualmente vigenti, poiché, come è stato giustamente messo in luce, l’eccesso delle informazioni pubblicate può creare situazioni di “opacità per confusione” oltre a determinare una evidente eccessiva onerosità per le PP.AA., soprattutto quelle di piccole dimensioni.

Al di là di questi specifici obblighi di informazione, la comunicazione tra operatori economici e stazione appaltante è resa ancora più difficile dai timori che avviluppano i dipendenti pubblici nel rilasciare informazioni. Il funzionario pubblico teme di essere accusato di avvantaggiare determinati imprenditori; dall’altro lato, però, l’operatore economico ha bisogno di ottenere risposte. Quale scambio diretto di informazioni è consentito tra imprese e funzionari pubblici? Quali forme di comunicazione possono essere utilizzate per informare gli operatori economici?

Le problematiche sono molteplici ma è necessario creare un nuovo rapporto di fiducia tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici e ciò sarà possibile solo quando le PP.AA. risulteranno trasparenti e adotteranno delle regole certe, serie e rigorose, attraverso un apparato che potrà apparire rigido, ma che darà sicuramente maggiori garanzie di affidabilità, efficienza e integrità.

DESTINATARI Operatori economici

PROBLEMI

1) mancato o incompleto adempimento degli obblighi di trasparenza delle PP.AA.;
2) insufficienza dei dati pubblicati per rendere efficiente il controllo diffuso sugli appalti pubblici;
3) come deve avvenire e con quali limiti la comunicazione diretta tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) gli operatori economici non hanno fiducia nella P.A.

OBIETTIVI

1) garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di pubblicità e trasparenza;
2) rafforzare la trasparenza;
3) migliorare e regolamentare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A.

AZIONI OBIETTIVO 1 (garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di trasparenza)

– generare in modo automatico i dati da inserire nella sezione “amministrazione trasparente” della P.A. attraverso il trasferimento telematico delle informazioni sugli appalti contenute nei servizi SIMOG (sistema informativo monitoraggio gare) e SMART CIG (sistema per il rilascio del CIG in modalità semplificata) dell’ANAC. Tali servizi finalizzati alla creazione dei CIG richiedono l’inserimento di dati in parte corrispondenti a quelli che le PP.AA. sono tenute a riportare nel proprio sito web “amministrazione trasparente”. Con questo processo si ottengono due risultati: aggiornamento in tempo reale del sito della P.A. “amministrazione trasparente”; liberare le risorse umane prima destinate all’inserimento di questi dati per utilizzarle in altre attività con conseguente incremento della produttività. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

– creare dei collegamenti telematici tra il SICOGE (sistema integrato di contabilità economica-finanziaria delle amministrazioni centrali utilizzato per la registrazione delle fatture e il pagamento delle stesse), o altro sistema di contabilità, e il sito web sezione “amministrazione trasparente” per trasferire e aggiornare in modo automatico i dati sui pagamenti delle fatture di ciascun contratto. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

– creare un ente ad hoc, sovraordinato, di livello provinciale o regionale, NON appartenente allo stesso apparato della P.A. controllata, con funzioni di vigilanza sul rispetto di tutti gli altri obblighi di pubblicazione. TEMPI: non definibili perché occorre una legge per la costituzione di tali enti; bisogna inoltre considerare i tempi tecnici necessari per dotare tali enti delle risorse umane, strumentali e finanziarie per svolgere adeguatamente le proprie funzioni;

– si potrebbe introdurre, per ovviare alla mancata pubblicazione delle determine a contrarre relative agli appalti sottosoglia da parte della S.A, l’obbligo del loro inserimento nel sito dell’ANAC al fine di ottenere l’assegnazione del CIG. Tali determine sarebbero oggetto di trasferimento automatico secondo le indicazioni fornite al punto 1). Tempi: 6 mesi per aggiornare il sito dell’ANAC.

– Previsione di un regolamento interno che definisce, oltre ai soggetti responsabili, le modalità e le tempistiche di pubblicazione e il periodico monitoraggio da parte del rpct.

AZIONI OBIETTIVO 2 (rafforzare la trasparenza)
– aumentare le informazioni che dovranno essere direttamente accessibili dagli operatori economici e da tutti i cittadini. TEMPI: non definibili in quanto si rende necessario un provvedimento legislativo;

– creazione di un archivio contenente tutti gli atti delle gare gestite telematicamente, dalla documentazione amministrativa dei concorrenti alle offerte tecniche ed economiche (fatta eccezione per quelle parti che potrebbero costituire segreti commerciali e tecnici e che devono essere previamente individuate nei bandi di gara per evitare che gli O.E. possano addurre tali motivi per impedire l’accesso agli altri concorrenti), dai verbali di gara di controllo della documentazione amministrativa e di valutazione delle offerte tecniche ed economiche fino alla documentazione di verifica del possesso dei requisiti ex art. 80 Cod.App. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– pubblicazione delle penali e sanzioni che le stazioni appaltanti comminano al singolo operatore economico per inadempimento, anche per finalità reputazionali e dei contratti di transazione intervenuti tra la S.A. e l’impresa. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– pubblicazione del rispetto del cronoprogramma dei lavori e del rispetto dei tempi per le forniture e servizi. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– elaborare in modo automatizzato dei grafici che proiettano gli acquisti di forniture, servizi e lavori effettuati negli anni precedenti e gli scostamenti tra i lavori, servizi e forniture programmati e quelli realmente effettuati per rilevare eventuali inefficienze nella programmazione. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

AZIONI OBIETTIVO 3 (migliorare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici)

– adottare dei protocolli destinati ai dipendenti pubblici su come e in che modo interagire con gli operatori economici relativamente a ciascuna fase del procedimento di gara:

1. fase della programmazione.
In questa fase gli imprenditori non dovrebbero avere contatti con la P.A. che è tenuta a determinare i suoi fabbisogni secondo le proprie esigenze e le risorse finanziarie disponibili. Qualora si renda comunque necessaria la partecipazione di imprese al processo di programmazione è indispensabile tracciare i rapporti tra P.A. e privati e verbalizzare gli incontri che dovrebbero essere aperti al pubblico nel rispetto della massima trasparenza ed essere partecipati dal RPC. Per acquisire le informazioni utili alla programmazione si dovrebbero consultare le imprese osservando le norme del codice degli appalti sulla consultazione preliminare di mercato a tutela della concorrenza e dell’imparzialità. Si rischia diversamente di violare i principi di concorrenza e di imparzialità attribuendo dei vantaggi all’imprenditore consultato;

2. fase della progettazione della gara.
In questa fase gli imprenditori potrebbero essere contattati dalle stazioni appaltanti per conoscere “l’assetto del mercato, i potenziali concorrenti, gli operatori interessati, le relative caratteristiche soggettive, le soluzioni tecniche disponibili, le condizioni economiche praticate, le clausole contrattuali generalmente accettate”, al fine di verificarne la rispondenza alle reali esigenze della stazione appaltante. Si tratta di una fase delicata in cui il contatto con le imprese deve essere accompagnato da opportune cautele volte a tutelare la concorrenza e a prevenire il rischio di corruzione.

Evitare qualsiasi contatto diretto tra le imprese e l’ufficio gara della stazione appaltante, fatta eccezione, con le garanzie previste dalla legge, per le consultazioni preliminari di mercato. L’assenza di un contatto tra i dipendenti pubblici e gli operatori economici riduce il rischio di condizionamenti e corruzione e anche di comunicazione ingenua di notizie che attengono al futuro appalto.

Preferire indagini di mercato “neutre”, come la consultazione di cataloghi elettronici della P.A. o dei fornitori, o consultazione di riviste specializzate nei settori merceologici di riferimento;

3. fase dell’esecuzione.
Questa fase potrebbe richiedere un confronto tra l’impresa affidataria e l’ufficio del direttore dell’esecuzione visto che quest’ultimo è tenuto a controllare la corretta esecuzione dell’appalto. Sarebbe in ogni caso preferibile utilizzare forme di comunicazione scritta rispetto a quella orale e limitare al minimo il contatto diretto con l’operatore per evitare forme di condizionamento.

– attività di formazione dei dipendenti pubblici diretta ad incrementare la competenza e di conseguenza l’efficienza. Preferibile attività formativa pratica. TEMPI: corso di formazione della durata complessiva di un mese diviso in moduli mensili della durata di 3 giorni ciascuno.

AZIONI OBIETTIVO 4 (aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A)

Questo obiettivo può essere raggiunto solo tramite un insieme di azioni volto ad arginare i rischi di corruzione sottesi ad ogni fase della procedura di affidamento.

– FASE DELLA PROGRAMMAZIONE

1) creare un ufficio ad hoc delegato alla corretta programmazione degli acquisti con funzione di collettore dei fabbisogni di tutti gli uffici della P.A. in questione, anche sulla base della proiezione degli appalti di lavori, servizi e forniture degli anni precedenti. Questo organo opererebbe in collaborazione con il RPC per verificare il rispetto e la corretta programmazione degli appalti, se eventuali proroghe concesse non nascondano forme di corruzione, e se si è dato luogo a forme di frazionamento degli appalti o a procedure in urgenza per eludere la normativa europea a tutela della concorrenza. TEMPI: essendo un ufficio interno i tempi possono andare dai 3 ai 6 mesi in relazione alle difficoltà pratiche per l’individuazione del personale con conseguente formazione, della sede logistica, delle dotazioni informatiche e telematiche.

2) estendere gli obblighi di pubblicazione relativi alla programmazione anche agli acquisti di importo inferiore a 40 mila euro per beni e servizi e 100.000 per i lavori. È logico che tale programmazione non può riguardare eventi imprevedibili e urgenti che per definizione non sono programmabili. Si rischia diversamente come accade attualmente di non informare correttamente sui fabbisogni reali della P.A. in considerazione del fatto che la maggioranza degli affidamenti è inferiore a tali soglie. TEMPI: non determinabile perché l’obbligo richiede una modifica legislativa;

3) per ovviare agli inconvenienti di una cattiva programmazione, utilizzare gli accordi quadro o contratti di acquisto conclusi dalle Centrali di Committenza o altre stazioni appaltanti. TEMPI: non definibile preventivamente in quanto occorre una revisione a livello centrale attraverso un’attività di studio che supera le attuali criticità nell’utilizzo di questi nuovi modelli innovativi.

– FASE DELLA PROGETTAZIONE DELLA GARA

1) rotazione del RUP che deve essere però in possesso delle competenze professionali necessarie alla gestione dell’appalto. Un RUP incompetente favorisce forme di maladministration. Criticità: personale insufficiente ad attuare il principio di rotazione. Il principio di rotazione deve essere garantito dall’organo di vertice e deve essere finalizzato ad impedire che la procedura di gara avente lo stesso oggetto sia gestito consecutivamente dallo stesso RUP. TEMPI: immediato;

2) istituire un ufficio ad hoc per il controllo delle procedure di affidamento in economia o negoziate di un numero ridotto di amministrazioni. TEMPI: non definibili perché l’istituzione dell’ente richiede l’intervento del legislatore e i necessari tempi tecnici per la sua costituzione;

3) individuare dei criteri di valutazione delle offerte tecniche il più possibile oggettivi e meno discrezionali in modo da evitare lo sconfinamento nell’arbitrarietà delle commissioni di gara. TEMPI: immediato.

5) verificare il rispetto di bandi tipo e capitolati tipo. TEMPI: immediato

6) verificare la pubblicazione delle determine a contrarre per le procedure negoziate. TEMPI: immediato;

7) preferire l’adesione ad accordi quadro o acquisti effettuati da Centrali di Committenza;

8) limitare gli affidamenti diretti preferendo la gara anche nel caso di importi inferiori a 40 mila euro. TEMPI: immediato.

– FASE DELLA GESTIONE DELLA GARA

1) Selezionare una commissione di gara competente e imparziale. I commissari devono essere scelti tra coloro che abbiano le competenze tecniche necessarie in relazione all’oggetto dell’appalto e secondo operazioni di sorteggio. Attualmente l’albo dei commissari di gara non ha avuto attuazione per insufficienza del numero di aspiranti commissari. Per superare l’inconveniente si dovrebbero introdurre degli incentivi economici in modo da rendere appetibile un’attività con alti rischi professionali. TEMPI: non definibili perché presenta molte variabili.
2) La gara telematica supera tutti gli inconvenienti pratici in materia di segretezza e rende più facilmente accessibile on line tutta la documentazione di gara. Si auspica però la diretta accessibilità da parte degli interessati di tutta la documentazione di gara, compresi i verbali di gara e anche le offerte tecniche dei concorrenti, fatta eccezione per le parti che sono state previamente definite dalla stazione appaltante e che potrebbero costituire segreti commerciali e industriali. Chi miglior controllore della procedura di affidamento se non le imprese concorrenti non aggiudicatarie?
3) Pubblicare tutti gli atti di verifica dei requisiti ex art. 80 Codice Appalti. TEMPI: immediato
4) Prevedere maggiori garanzie di trasparenza e di imparzialità nelle procedure negoziate che attualmente non vengono accompagnate dalle stesse precauzioni previste per le gare aperte; attraverso ad esempio la previsione di un sistema informatico di protocollazione delle offerte inalterabile o per l’esame dei preventivi in caso di affidamenti sottosoglia. TEMPI: 2 mesi;
5) Introdurre il doppio controllo nelle verifiche dei requisiti per evitare comportamenti devianti. TEMPI: dai 3 ai 6 mesi;
6) Verificare se tra le imprese concorrenti vi siano rapporti di collegamento, controllo o accordi anche tramite soggetti, consulenti di più imprese.

– FASE DELL’ESECUZIONE

1) Redigere una check list dei controlli da effettuare; TEMPI: 1 mese
2) Redigere un piano dei controlli che stabilisca il numero, l’oggetto, i tempi. Il controllo deve essere costante e periodico. TEMPI: 1 settimana;
3) Applicare misure sanzionatorie adeguate in caso di inadempimento per essere credibili nei confronti delle imprese e dare un chiaro segnale del rischio di risoluzione del contratto;
4) Creazione di un ufficio interno che controlli il rispetto del piano dei controlli e l’applicazione e la congruità delle sanzioni. TEMPI: 3 mesi;
5) Per i lavori redigere dei report per mettere in evidenza i costi e i tempi concordati con i costi e i tempi effettivi. TEMPI: pochi giorni;
6) Consentire il controllo diretto degli operatori economici sulla esecuzione dell’appalto regolamentando i tempi e i modi in cui deve avvenire questo controllo per evitare contestazioni pretestuose o intralci alla P.A. Si potrebbe dare luogo ad esempio alla costituzione di forme di partenariato pubblico-privato per settori merceologici o tipo di appalto finalizzato al controllo a campione sull’attività realizzata dall’impresa aggiudicataria. TEMPI: dai 6 ai 18 mesi;
7) Prevedere forme di rendicontazione delle fatture sostenute dall’impresa affidataria per verificare la corretta esecuzione delle prestazioni e la corrispondenza agli standard richiesti. TEMPI: 3 mesi

[Autore]

Articoli